Este estudio examina los cambios en la gobernanza de la educación superior en Latinoamérica, desarrollando un enfoque conceptual para analizar las reformas y sus impactos en Chile y Ecuador, destacando sus similitudes y diferencias. Se utiliza el triángulo de Clark ampliado para explorar estas transformaciones. Los resultados identifican las trayectorias post-reformas de ambos países. En Chile, las reformas regulatorias reforzaron el papel estatal como evaluador y financiador, se consolida un mercado privado más regulado y se reduce la influencia de la academia. En Ecuador, disminuyeron la dominación estatal pero fortalecieron su rol evaluador, aumentando la influencia de las instituciones de educación superior y la academia, y promoviendo una gestión más gerencial en las instituciones privadas. Las reformas resultaron en una mayor intervención estatal en Chile y una menor en Ecuador, con cambios significativos en ambos países.
Palabras clave: educación superior, gobernanza, América Latina, Chile, Ecuador.
Este estudo examina as mudanças na governança da educação superior na América Latina, desenvolvendo uma abordagem conceitual para analisar as reformas e seus impactos no Chile e no Equador, destacando suas semelhanças e diferenças. O triângulo de Clark ampliado é usado para explorar essas transformações. Os resultados identificam as trajetórias pós-reforma de ambos os países. No Chile, as reformas regulatórias fortaleceram o papel do Estado como avaliador e financiador, consolidando um mercado privado mais regulado e reduzindo a influência da academia. No Equador, eles diminuíram a dominação do Estado, mas fortaleceram seu papel avaliativo, aumentando a influência das instituições de ensino superior e da academia e promovendo uma gestão mais gerencial nas instituições privadas. As reformas resultaram em mais intervenção estatal no Chile e menos no Equador, com mudanças significativas em ambos os países.
Palavras-chave: ensino superior, governança, América Latina, Chile, Equador.
This study reviews changes in higher education governance in Latin America, developing a conceptual approach to analyze the reforms and their impacts in Chile and Ecuador, highlighting their similarities and differences. The extended Clark's triangle is used to explore these transformations. The results identify the post-reform trajectories of both countries. In Chile, the regulatory reforms enhanced the role of the state as evaluator and funder, consolidated a more regulated private market, and reduced the influence of the academic sector. In Ecuador, they reduced the state’s control but strengthened its role as evaluating agency, increasing the influence of higher education institutions and universities, and promoting more managerial approaches in private higher education institutions. The reforms brought about greater state intervention in Chile and less state intervention in Ecuador, with significant changes in both countries.
Keywords: higher education, governance, Latin America, Chile, Ecuador.
Durante las últimas tres décadas, ha existido una intensa actividad investigativa enfocada en la gobernanza de la educación superior (ES) (Shattock, 2014). En este contexto, el triángulo de coordinación de Clark (1983) ha sido el marco conceptual más utilizado por la comunidad académica globalmente (Hsieh, 2022). Este triángulo reconoce tres vértices asociados a las fuerzas del Estado, mercado y poder académico como base para estudiar la gobernanza de los sistemas nacionales de ES y sus transformaciones en el tiempo.
No obstante, en respuesta a la creciente masificación de la ES, los cambios en la economía política de los sistemas de ES y una mayor profundización de las dinámicas de privatización, entre otros factores, se ha vuelto imperativo actualizar este enfoque teórico. En efecto, dichas transformaciones han alterado significativamente el contexto de gobernanza y las estructuras de las instituciones, lo que ha impulsado una revisión crítica y la expansión del modelo de Clark centrado en las modalidades de coordinación en cada uno de sus tres vértices.
En este sentido, la literatura reciente muestra también una intensificación del debate en torno a la necesidad de contar con marcos analíticos capaces de incorporar la creciente complejidad y diversidad de los esquemas de gobernanza de la ES a diferentes contextos locales (Krüger et al., 2018). En particular, se advierte que los enfoques analíticos existentes presentan limitaciones para organizar la compleja realidad de la gobernanza de los sistemas nacionales de ES, especialmente en el contexto latinoamericano (Alarcón y Brunner, 2023). Por consiguiente, se vuelve necesario formular modelos de análisis que, recogiendo las ideas centrales de Clark, puedan abordar la heterogeneidad de los sistemas de ES y sus procesos de cambio en la región.
No sorprende, entonces, que la literatura especializada muestre el desarrollo de nuevos enfoques conceptuales y analíticos sobre la base del modelo de Clark. Por ejemplo, emerge el ecualizador de gobernanza (Schimank, 2002) como una metáfora que extiende los tres vértices del triángulo a un dispositivo electrónico que modula cinco frecuencias: regulación estatal, orientación externa, competencia, autogobierno académico y gobierno gerencial. En esta línea, además, los trabajos recientes de Leišyte (2014), Kóvats et al. (2017) y Donina y Paleari (2019) han contribuido a la formulación de un enfoque analítico que vincula las cinco frecuencias del ecualizador con los tres tipos ideales de coordinación de la ES propuesto originalmente por Clark (1983).
El ecualizador de gobernanza ofrece una analogía sonora al producir diversas tonalidades equivalentes a las distintas configuraciones de gobernanza en los sistemas de ES (De Boer et al., 2008). Si se examina la literatura, se aprecia un uso creciente de este ecualizador para mejorar la comprensión de las transformaciones experimentadas recientemente por la gobernanza de los sistemas nacionales en varios países, entre ellos, Inglaterra, los Países Bajos, Austria y Alemania (De Boer et al., 2008), Etiopía (Woldegiyorgis, 2014), Italia (Donina et al., 2015), Hungría (Kováts et al., 2017), Ucrania (Hladchenko et al., 2017; Suprum y Furiv, 2018) y Polonia (Donina y Jaworska, 2022; Hladchenko et al.,2017).
El presente artículo examina el potencial del ecualizador de gobernanza y lo aplica al análisis de las transformaciones en la gobernanza de los sistemas de ES de Chile y Ecuador. La selección de estos países no es casual. Ambos sistemas han experimentado importantes reformas sectoriales durante las últimas décadas, ofreciendo ejemplos ideales para el examen de las complejidades asociadas a los cambios a nivel de la gobernanza. Para avanzar en la caracterización de estos cambios se describe, en primer lugar, el marco conceptual y analítico propuesto, considerando especialmente la evolución de los sistemas de América Latina (AL). Luego, se expone la metodología usada, incluyendo las fuentes de información empleadas en el análisis. Posteriormente, se presentan los resultados obtenidos para cada uno de los casos estudiados, caracterizando sus principales dinámicas. Enseguida, se discuten los hallazgos y finalmente, se establecen las principales conclusiones.
Nuestro análisis se fundamenta en la conceptualización de la gobernanza como las conexiones relacionales entre las universidades, los gobiernos, las empresas y la comunidad en general (Marginson y Considine, 2000). A partir de esta definición, establecemos un marco analítico para examinar los sistemas nacionales de ES, basado en los tres elementos del triángulo propuesto por Clark (1983): el Estado, el mercado y la academia. Desde este marco, profundizamos en cada uno de estos vértices para desarrollar un enfoque analítico que nos permita examinar de manera detallada la gobernanza de los sistemas nacionales de ES en AL.
En primer lugar, nuestro análisis identifica cinco roles que adopta el Estado en relación con los otros actores de coordinación en los sistemas nacionales de ES, roles de diseñador sistémico, principal, regulador, evaluador y financiador (Alarcón y Brunner, 2023). En su rol de diseñador sistémico, el Estado define, a través de políticas y normativas legislativas, quiénes están autorizados a proveer la ES y otorgar credenciales, quiénes deben pagar por este bien y cómo se financian las instituciones. En el caso de AL, la configuración de estas normativas conlleva un reconocimiento de la autonomía universitaria. Esta autonomía, que históricamente se ha percibido como un resguardo ante la intervención del Estado y las fuerzas de la sociedad civil, se interpreta en la actualidad como una parte integral de un equilibrio entre el autogobierno de las instituciones y su responsabilidad pública (UNESCO, 2022a: 10).
El segundo rol es el de principal, mediante el cual el Estado establece —de acuerdo con la teoría de agencia aplicada a la ES (Lane y Kivistö, 2008)— un contrato con las universidades que actúan como agentes. Significa que la autonomía se redefine para alinear los intereses de ambas partes a través de estrategias y políticas nacionales de desarrollo de la ES, financiamientos condicionados y competitivos, y rendición de cuentas por parte de las universidades. En AL, este nuevo tipo de contrato se aplica tanto a las universidades estatales como privadas con el propósito de maximizar la producción de bienes públicos en sintonía con el interés general de la sociedad. En consecuencia, se reconoce el predominio de un esquema de autonomía regulada en la región (Acosta, 2008).
En su tercer rol, el Estado se desempeña como regulador de los mercados de la ES. Si bien a finales del siglo pasado la tendencia predominante en la región fue de una significativa desregulación de los mercados de ES, en los últimos años se observa un creciente incremento en las regulaciones del sector. Este fenómeno ha dado lugar a un escenario normativo que algunos académicos, como Moreno y Muñoz-Aguirre (2020), han caracterizado como el resurgimiento del Estado regulador en los países de AL.
El cuarto rol que asume el Estado es el de evaluador, papel que se vincula estrechamente con los conceptos de rendición de cuentas y accountability. En esta función, el Estado implementa un conjunto de normas, herramientas y prácticas, agrupadas bajo el concepto de aseguramiento de la calidad. Estas directrices forjan una relación renovada entre el Estado y las universidades (Marquina et al., 2022). Así, se instaura un régimen suave de supervisión sobre las instituciones, el cual presupone una autonomía regulada. En otras palabras, se trata de una autonomía más limitada y en constante proceso de negociación basada en criterios y estándares de calidad.
Por último, el Estado desempeña un rol financiador. Su objetivo es potenciar la productividad y eficiencia de las instituciones de educación superior (IES) en la utilización de recursos públicos. En AL, las políticas de financiamiento se vuelven más complejas debido a los variados esquemas de costos compartidos, que incluyen gastos públicos y privados y una mayor diversificación de tipos institucionales (Rama, 2018). Esta realidad se refleja en distintos equilibrios nacionales entre fuentes de financiamiento públicas y privadas, con una presencia significativa de recursos procedentes de las familias y los propios estudiantes. Esto implica que la asignación de fondos públicos no se limita a las instituciones sino también a estudiantes, en formas de becas, créditos subvencionados y subsidios de gratuidad (Brunner y Miranda, 2016).
En relación con el vértice del mercado, consideramos los seis tipos propuestos por Jungblut y Vukasovic (2018) con base en dos dimensiones de análisis: producción y asignación. La dimensión de producción se refiere al nivel de influencia que tienen el Estado, los proveedores y los usuarios en la prestación del servicio educacional. Mientras, la dimensión de asignación está relacionada con la naturaleza del mecanismo utilizado para asignar la prestación. En tal sentido se distinguen dos casos. Por un lado, mecanismos de precios y selección para asignar la disponibilidad del servicio educativo. Y, por otro, una garantía colectiva de acceso y financiamiento de la educación terciaria.
Según el análisis de estos autores (Jungblut y Vukasovic, 2017), los dos mercados donde el Estado tiene mayor influencia se denominan mercado gestionado y mercado de austeridad. En ambos casos, el Estado especifica el servicio y supervisa el desempeño de los proveedores y también establece incentivos para que estos sean eficientes en el uso de los recursos. En el mercado gestionado, el Estado financia la ES con fondos públicos entregados a proveedores tanto estatales como privados. En el caso del mercado de austeridad el costo es compartido entre el Estado y los usuarios.
A su vez, los mercados en los que los usuarios tienen mayor control son el mercado controlado por los usuarios y el mercado de dos niveles. En estos mercados los usuarios tienen libertad para seleccionar a los proveedores y pueden cambiarlo cuando no estén satisfechos con el servicio entregado. En el caso del mercado controlado por los usuarios, el Estado financia a los proveedores por medio de la elección de los usuarios. En otras palabras, se otorga un financiamiento a la demanda a través de vouchers. En este caso el Estado apoya a los usuarios más débiles a elegir, por ejemplo, entregando información objetiva acerca de los proveedores. En cambio, en el mercado de dos niveles, los usuarios financian el sistema y los más débiles no tienen la posibilidad de elegir al proveedor.
Por otro lado, está el denominado mercado porcino, un modelo de mercado asociado al clásico sistema de patronazgo. En este tipo de mercado se adjudican contratos públicos lucrativos y beneficios a proveedores preferidos sin un desarrollo adecuado de la competencia. En este esquema, el Estado financia a un grupo muy reducido de proveedores, basándose en criterios selectivos específicos. Además, existe un bajo nivel de supervisión y control sobre estos proveedores, ya que tanto el Estado como los usuarios carecen de un control efectivo sobre ellos.
Por su parte, en el mercado privado, el Estado cubre una parte de los costos de la prestación del servicio educativo y establece criterios amplios y abiertos para la selección de proveedores, lo que implica que los usuarios deben asumir una parte del costo del servicio. En ambos modelos de mercado los proveedores ejercen una fuerte influencia. De hecho, enfrentan pocas barreras de entrada al sistema y disfrutan de amplios grados de libertad para definir las condiciones de prestación del servicio.
Con respecto al poder académico, se distinguen dos niveles de análisis: sistema e instituciones. A nivel de sistema, interesa explorar la influencia de la academia en la adopción de las reglas del juego y de las políticas públicas del sector, en comparación con el poder que ejercen el Estado y el mercado como fuerzas de coordinación. A nivel institucional, importa indagar cuál es el nivel de poder y participación de la profesión académica en los arreglos de gobierno institucional. Para ello consideramos la tipología de gobiernos universitarios propuesta por Brunner (2011), la cual se fundamenta en dos dimensiones de análisis: legitimidad y efectividad. La legitimidad se refiere a la entidad que ejerce el poder y tiene la autoridad para tomar decisiones dentro de la institución, donde se consideran dos polos: la presencia de un principal, como el Estado, y el autogobierno de los académicos. Por su parte, la efectividad se relaciona con la organización, prácticas e ideología que dan forma al modelo de gestión de la institución, que oscila entre la gestión burocrática y la gestión gerencial. Consecuentemente, se reconocen cuatro tipos de gobierno: burocrático, colegial, departes interesadas y emprendedor.
En el gobierno burocrático las universidades se integran a la estructura del Estado y los profesores son considerados funcionarios públicos. Predomina la figura del Estado, el financiamiento de las instituciones depende del presupuesto público y su funcionamiento está supervisado mediante mecanismos exhaustivos de control gubernamental. La universidad es un instrumento del Estado, cuya organización se basa en procesos racionales y rutinas burocráticas, con un nivel relativo de autonomía bajo la supervisión de la oficina gubernamental especializada en educación. En este esquema, el desarrollo de la profesión académica está vinculado a la función pública y un fuerte sentido de realización profesional a través del servicio a la autoridad estatal.
Por otro lado, el gobierno colegial se basa en la autoridad de la profesión académica. El proceso de toma de decisiones es compartido entre colegas, no existen relaciones jerárquicas de autoridad, las responsabilidades son colectivas y se valoran altamente las tradiciones académicas de cada disciplina. La tarea de gobernar consiste en administrar un conjunto de intereses académicos diversos y buscar consensos para minimizar los conflictos entre grupos de presión que buscan influir en las decisiones. Las universidades cuentan con un elevado nivel de autonomía financiera, generalmente proporcionada por el Estado, y la comunidad académica se percibe a sí misma como una comunidad moral, centrada exclusivamente en el bien público y libre de interferencias exteriores.
En el modelo de partes interesadas se reconoce la existencia de un gobierno compartido entre académicos y grupos de interés dentro de un marco de gestión gerencial. Este esquema busca equilibrar el poder entre académicos, administradores internos y partes interesadas externas. En la práctica, la implementación de este modelo implica un debilitamiento del autogobierno académico y una menor influencia de los académicos en la toma de decisiones, dando lugar a una mayor influencia de las partes interesadas externas y de la administración central.
Por último, el modelo de gobierno emprendedor presupone la existencia de un propietario que delega la administración a uno o más agentes mediante un mandato. La organización se basa en la adopción de estructuras y procesos de toma de decisiones similares a los usados por las empresas privadas, fundamentadas en relaciones formales de autoridad, jerarquías y funciones bien definidas. El centro del poder radica en la administración central, que generalmente incluye a los decanos y directores de los departamentos académicos, y enfatiza un rol más consultivo por parte de organismos colegiados académicos, como el senado o los consejos de facultad.
El método de investigación de este estudio se basa en dos enfoques: estudio de caso único y comparación temática (Bleiklie, 2013). Por una parte, el estudio de caso único se centra en el análisis de las transformaciones dentro de un país, considerando sus propias particularidades. En el presente artículo este enfoque se utiliza para examinar por separado los cambios experimentados durante los últimos años por la gobernanza de los sistemas de ES de Chile y Ecuador. Por su parte, el enfoque de comparación temática se basa en un conjunto preestablecido de interrogantes empleadas para explorar un grupo específico de casos, con la finalidad de lograr un grado de comparabilidad significativo. En este caso, las dimensiones de análisis que se involucran son aquellas presentadas en el marco teórico: Estado, mercado y academia. Sobre esta base, la combinación de ambos enfoques permite identificar las principales similitudes y diferencias de los cambios adoptados en Chile y Ecuador en la gobernanza de sus sistemas de ES.
Asimismo, se emplea la estrategia de paréntesis temporal (Langley, 1999) para establecer períodos sucesivos que se transforman en unidades del análisis comparado. En concreto, se identifican dos periodos sucesivos cuyas fronteras están marcadas por discontinuidades producidas en ambos casos por reformas legislativas que han implicado un cambio importante en la trayectoria de los sistemas nacionales de ES. Dichos periodos corresponden a las etapas previa y posterior al año 2018, momento en el cual ambos países introdujeron reformas significativas en el sector.
Para la recolección de información adoptamos una estrategia de investigación documental centrada en fuentes secundarias, enfocándonos en dos áreas clave. En primer lugar, realizamos una revisión exhaustiva de la literatura sobre la gobernanza de la ES, publicada a nivel internacional durante las últimas dos décadas. Para ello, empleamos Google Académico como motor de búsqueda y base de datos, utilizando términos clave como Gobernanza de la ES y Triángulo de Clark. Esta revisión literaria proporcionó el fundamento esencial para el desarrollo del marco conceptual presentado anteriormente.
Posteriormente, se examinó la legislación, las regulaciones, los informes de políticas y la literatura académica y gris1 pertinente a los sistemas nacionales de ES de Chile y Ecuador, publicados durante los últimos 20 años relevantes para los objetivos del estudio. Especial énfasis se pone en las reformas de los últimos 10 años de la ES promulgadas por los gobiernos nacionales de ambos países. En el caso de Chile, la Ley de ES (Nº 21.091), promulgada el 29 de mayo de 2018, y la Ley de Universidades Estatales (Nº 21.094), proclamada el 5 de junio de 2018. En el de Ecuador, la Ley Orgánica de ES (LOES) publicada el 2 de agosto de 2018 y el Decreto (Nº 494) que la modifica, divulgado el 14 de julio de 2022.
Desde la dictadura (1973-1989) hasta hoy, Chile ha experimentado una profunda transformación en su ES, marcada inicialmente por la privatización y, en las últimas tres décadas, por esfuerzos destinados a reequilibrar el papel del Estado, el mercado y las instituciones educativas. Entre 1990 y 2014 el país avanzó hacia un capitalismo democrático, integrándose a la globalización y consolidando un sistema educativo que privilegia la competencia de mercado, pero con una mayor intervención estatal para mejorar el acceso y apoyo a los estudiantes mediante becas y créditos, además de impulsar la investigación y asegurar la calidad educativa (Bernasconi, 2015; Brunner y Alarcón, 2023). Bajo el gobierno de Michelle Bachelet, y en respuesta a las protestas estudiantiles de 2011, se implementaron reformas importantes, como la Ley 21.091/2018 y la Ley de Universidades Estatales 21.094/2018, reforzando el control estatal sobre la ES (Guzmán-Valenzuela, 2017).
En primer lugar, como diseñador sistémico, el Estado chileno introduce cambios significativos a través de nuevas normativas que definen quiénes están autorizados para proveer ES y cómo se financian estas instituciones. Las reformas han enfatizado la autonomía universitaria, entendida como un equilibrio entre el autogobierno de las instituciones y su responsabilidad pública (UNESCO, 2022a). Esto se refleja en la legislación que establece normativas y prohibiciones para las IES privadas, incluyendo la prohibición del lucro bajo cualquiera de sus formas y la exigencia de contar con órganos responsables de administración.
En su papel de principal, el Estado chileno establece instrumentos de gestión que operan de manera similar a contratos con las universidades para alinear sus intereses con las políticas nacionales de desarrollo de la ES. Estos acuerdos se expresan a través de la implementación de financiamientos condicionados y competitivos, así como mediante la exigencia de rendición de cuentas por parte de las universidades. Tanto las universidades estatales como las privadas están sujetas a estos contratos, promoviendo un esquema de autonomía regulada (Acosta, 2008) que permite maximizar la producción de bienes públicos en sintonía con el interés general de la sociedad.
A su vez, el papel del Estado como regulador se ha intensificado notablemente. Las reformas han incrementado las regulaciones del sector, fenómeno que ha sido caracterizado como un resurgimiento del Estado regulador (Moreno y Muñoz-Aguirre 2020). En tal sentido, se han establecido normativas estrictas para las IES privadas, aumentando el control estatal sobre el sistema en su conjunto y reduciendo la influencia del mercado en su coordinación. Este fenómeno da lugar a un escenario normativo que algunos académicos han caracterizado como el resurgimiento del Estado regulador en América Latina.
En su rol evaluativo, el Estado chileno ha instaurado una serie de normativas y prácticas para el aseguramiento de la calidad, estableciendo una relación renovada con las universidades. Esta relación se basa en la autonomía regulada y la obligación de rendir cuentas. El recientemente implementado Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad en la ES (SINACES) tiene como objetivo principal impulsar políticas que fomenten la calidad, pertinencia, articulación, inclusión y equidad en las funciones de las instituciones de ES. Además, el nuevo sistema de aseguramiento externo de la calidad, que requiere la acreditación periódica, integral y obligatoria de las instituciones, abarca todas las funciones, campus y programas académicos. Este sistema de evaluación prioriza el cumplimiento de los criterios y normas de calidad establecidos y también exige la acreditación obligatoria de los programas de doctorado (Alarcón y Dzimińska, 2023).
Finalmente, el Estado chileno ha incrementado su rol como financiador, garantizando la gratuidad para los estudiantes pertenecientes a los seis deciles de menor ingreso. Además, establece aranceles regulados por carrera, limita el incremento de la matrícula para nuevos estudiantes y restringe el uso de los recursos provenientes de la gratuidad exclusivamente a actividades directamente relacionadas con la docencia. Este incremento en el financiamiento estatal ha movido el sistema desde un esquema de costos compartidos con participación dominante de gasto privado hacia un esquema de costo compartido con participación similar de gesto fiscal y privado.
En el caso de Ecuador, las reformas a la Ley Orgánica de ES (LOES) de 2000 marcaron un cambio regulatorio destinado a corregir la desregulación existente, pero enfrentaron resistencias y dificultades, creándose un ambiente propicio para la proliferación de programas de calidad inferior, basados en clientelismo (Benavides et al., 2018). Al contrario, durante la presidencia de Rafael Correa, en 2010, se propuso una reforma centrada en una regulación estatal estricta que limitó la autonomía de las instituciones de ES, alineándolas con los intereses del gobierno central (Andrade 2021; Beltrán 2021). Posteriormente, bajo el mandato de Lenín Moreno, en 2018, se realizó otra reforma significativa que incluyó nuevos criterios para la constitución del Consejo de ES (CES) y la creación del Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CACES), reemplazando al anterior Consejo de Evaluación, Acreditación y Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior (CEAACES).
En su rol de diseñador sistémico, por tanto, el Estado ecuatoriano, mediante la última reforma de 2018 reconoció una mayor autonomía para las instituciones, especialmente en cuanto a la creación de programas y a la modificación curricular y en la gestión administrativa, aumentando la capacidad de las instituciones para adaptarse a las necesidades del mercado y de la sociedad. Se redujo así el control directo del Estado sobre estas operaciones (Ponce e Intriago, 2022), facilitando un entorno en el cual las instituciones pueden operar con mayor libertad, aunque dentro de un marco de autonomía supervisada.
Luego, en su papel de principal, el Estado ha implementado incentivos económicos para los académicos dedicados a la investigación y el desarrollo, siguiendo un modelo similar al de contrato entre principal y agente. Los convenios establecidos definen los resultados esperados y establecen mecanismos de seguimiento y rendición de cuentas, promoviendo la eficiencia y la alineación con los objetivos nacionales de desarrollo de la ES (SENESCYT, 2018).
Como regulador, el Estado ha aligerado la regulación, permitiendo una mayor capacidad de tomar iniciativas a las instituciones. Disminuye la supervisión intensa del Estado, se promueve un ambiente más competitivo y diversificado en términos de fuentes de financiación (Benavides et al., 2018) y se facilita, en general, un entorno dentro del cual las instituciones operan con mayor independencia.
En su rol de evaluador, la creación del CACES y la introducción de un nuevo modelo de evaluación de calidad que enfatiza la autoevaluación y el mejoramiento continuo refuerzan el papel evaluativo del Estado. Este nuevo enfoque se aparta de la categorización basada en el cumplimiento de métricas, priorizando una evaluación binaria (acreditada/no acreditada) que promueve la mejora continua y la participación de las instituciones en su propio proceso de evaluación (Ponce e Intriago, 2022).
Finalmente, en su función de financiador, el procedimiento renovado para la asignación de financiamiento público introduce una fórmula basada en resultados, utilizando indicadores de docencia, investigación, vinculación y gestión administrativa para distribuir recursos. Las reformas también han permitido a las instituciones generar ingresos privados a través de actividades como la consultoría y la asistencia técnica, reflejando un modelo de financiamiento diversificado que promueve la sostenibilidad financiera y la capacidad de adaptación de las IES (Ponce e Intriago, 2022).
En Chile, la provisión de ES ha estado dominada por entidades privadas como resultado de la fase de intensa privatización iniciada durante la dictadura militar. En la década de 1980 se configuró un mercado privado donde los proveedores tenían una alta influencia con bajas barreras de entrada y libertad para establecer condiciones de prestación del servicio. Sin embargo, las reformas recientes, especialmente la Ley 21.091/2018, han transformado significativamente este panorama. El Estado chileno ha incrementado su rol como regulador y financiador, moviendo el sistema hacia un mercado gestionado. En este nuevo modelo, el Estado especifica los servicios, supervisa el desempeño de los proveedores y establece incentivos para la eficiencia en el uso de los recursos. Estas reformas incluyen la gratuidad para los estudiantes de los seis deciles de menor ingreso, la regulación de aranceles y la implementación de normativas estrictas para las instituciones privadas (Bernasconi, 2015; Guzmán-Valenzuela, 2017).
En Ecuador, antes de las reformas de 2010, el sistema de ES podría caracterizarse como un mercado porcino, donde el Estado financiaba un grupo muy pequeño de proveedores basándose en criterios de selectividad con un bajo nivel de supervisión y control. La reforma de la LOES en 2010, y su posterior modificación en 2018, transformó este mercado hacia un mercado gestionado por el Estado. En este modelo, el Estado no solo financia sino que también supervisa y coordina el sistema de ES, asegurando calidad y eficiencia. Las reformas han permitido una mayor autonomía a las instituciones en la creación de programas y la gestión administrativa, dentro de un marco regulatorio estatal que sigue siendo predominante (Benavides et al., 2018; Andrade, 2021).
En la dimensión de asignación, que se relaciona con la naturaleza del mecanismo utilizado para asignar la prestación educativa, Chile y Ecuador presentan modelos diferentes que han evolucionado con el tiempo. En Chile, el sistema de financiamiento ha cambiado drásticamente con la implementación de la gratuidad para los seis deciles de menor ingreso, moviendo el sistema hacia un mercado gestionado. En este modelo, el Estado juega un rol preponderante en la financiación y en la definición de las reglas del juego, limitando la competencia basada en precios y promoviendo la equidad en el acceso a la ES. La regulación de aranceles y la introducción de políticas que aseguran la gratuidad han reducido la influencia del mercado privado, incrementando la participación estatal en la asignación de recursos (Jungblut y Vukasovic, 2018).
En Ecuador, la reforma de 2018 introduce un sistema de financiamiento basado en resultados, permitiendo un mayor control y autonomía a las instituciones sobre sus recursos. Este modelo refleja un mercado gestionado por el Estado, donde, aunque el Estado sigue siendo el principal financiador y regulador, las instituciones tienen más control sobre sus operaciones y finanzas, incentivando un sistema más adaptativo y responsivo. El nuevo modelo de evaluación de calidad que enfatiza la autoevaluación y el mejoramiento continuo promueve la eficiencia y la calidad, favoreciendo que las instituciones puedan generar ingresos propios (Ponce y Intriago, 2022).
Chile, con la introducción de la gratuidad, se alinea con un mercado gestionado donde el Estado financia la ES y establece controles y regulaciones estrictas sobre cómo se prestan estos servicios. Este cambio ha resultado en una mayor intervención estatal y un menor papel del financiamiento privado, lo que contrasta con el modelo anterior de mercado de austeridad, donde el costo de la educación era compartido entre el Estado y los usuarios. Las políticas actuales buscan asegurar que los recursos públicos sean utilizados eficientemente para proporcionar acceso equitativo a la ES, limitando el incremento de matrícula y regulando los aranceles.
En cambio, en Ecuador, la reforma de 2018 ha permitido una mayor flexibilidad en la administración de los recursos, moviéndose también hacia un mercado gestionado por el Estado. Este modelo permite a las instituciones ajustar sus operaciones y recursos basándose en resultados y eficiencia, manteniendo una supervisión estatal significativa pero permitiendo una mayor autonomía en la gestión diaria. La eliminación del examen de ingreso administrado centralmente y la transferencia de esta responsabilidad a las universidades ejemplifica esta mayor autonomía operativa.
Como resultado, el caso chileno muestra características de un mercado controlado por los usuarios, especialmente con el mecanismo de subsidios a la demanda que permite a los estudiantes elegir instituciones basándose en la oferta educativa disponible. La política de gratuidad y los sistemas de becas y créditos han mantenido la importancia del mercado controlado por los usuarios, aunque dentro de un marco regulado por el Estado que asegura equidad y calidad en la prestación del servicio educativo.
En Ecuador, en contraste, el enfoque ha sido menos sobre el control del usuario y más sobre la regulación estatal y la eficiencia operativa. Aunque se han implementado políticas para mejorar el acceso y la calidad, el sistema sigue siendo predominantemente un mercado gestionado por el Estado, donde las decisiones de financiamiento y supervisión están centralizadas, pero con incentivos para que las instituciones mejoren su desempeño y eficiencia.
El análisis del poder de la academia en la gobernanza de la ES en Chile y Ecuador revela cómo el poder y la influencia de los actores académicos se han modificado en respuesta a las reformas recientes. Este análisis se lleva a cabo considerando dos niveles: el sistema y las instituciones, y utiliza la tipología de gobiernos universitarios propuesta por Brunner (2011), basada en las dimensiones de legitimidad y efectividad.
En Chile las reformas recientes han disminuido la influencia de la academia en la gobernanza del sistema de ES. La Ley 21.091/2018 y la Ley de Universidades Estatales 21.094/2018 han fortalecido la estructura burocrática estatal y reducido la participación directa de los académicos en organismos clave, como la Comisión Nacional de Acreditación (CNA). Antes de 2018, la CNA estaba compuesta por académicos designados por diversas entidades académicas, lo que otorgaba a este estrato una influencia significativa en la toma de decisiones. Sin embargo, la nueva legislación cambió la composición de la CNA, disminuyendo la representación académica directa y eliminando la participación de agrupaciones de rectores en el nombramiento de miembros. Esto refleja un movimiento hacia una mayor centralización del control estatal sobre el sistema de aseguramiento de la calidad y una reducción del poder de la academia a nivel sistémico (Alarcón y Brunner, 2023).
En Ecuador las reformas han tenido un impacto diferente. La reforma de 2018, que incluyó la creación del Consejo de Aseguramiento de la Calidad de la ES (CACES) y la reestructuración del Consejo de ES (CES), ha aumentado la participación de la academia en estos órganos de gobierno. El CES ahora incluye representantes de las IES y otros actores interesados, permitiendo una mayor representación y voz de la comunidad académica en la planificación y regulación del sistema. Este cambio refleja un intento de equilibrar la influencia del Estado con una mayor participación de los académicos en la toma de decisiones relevantes, promoviendo un sistema de gobernanza más inclusivo (Ponce y Intriago, 2022).
A nivel institucional, las reformas en Chile han reforzado un esquema de gobierno colegiado en las universidades estatales, asegurando la participación de los académicos en las instancias de toma de decisiones centrales. La Ley 21.094/2018 establece que el gobierno interno de las universidades estatales será ejercido por el Consejo Superior, el Rector y el Consejo Universitario. Esta estructura incluye la elección democrática del Rector por parte del claustro académico y la participación de académicos en el Consejo Universitario, garantizando un alto nivel de autonomía y autogobierno al interior de las instituciones. Sin embargo, se mantiene la influencia estatal a través de la designación de miembros externos en el Consejo Superior, lo que introduce elementos gerenciales en el modelo colegiado.
En cambio, en Ecuador, la estructura de gobierno interno de las IES estatales se basa en el principio de cogobierno, donde la dirección es compartida por diferentes sectores de la comunidad interna, incluyendo profesores, estudiantes, empleados y trabajadores. La nueva legislación permite que las IES privadas adopten esquemas de gobierno gerencial, introduciendo la posibilidad de un Consejo de Regentes, lo que representa un movimiento hacia un modelo de partes interesadas. Este modelo equilibra el poder entre académicos, administradores internos y partes interesadas externas, disminuyendo la influencia exclusiva de la academia en la toma de decisiones institucionales (Benavides et al., 2018).
Los hallazgos obtenidos por la presente investigación evidencian que, a lo largo de la última década, las estructuras de gobernanza de los sistemas nacionales de ES en Chile y Ecuador han experimentado transformaciones significativas, motivadas por cambios de carácter político y social. Esto respalda los resultados de investigaciones anteriores, las cuales destacan que, a pesar de las tendencias globales, dichas modificaciones son ampliamente influenciadas por factores particulares de cada contexto local. Entre estos, destacan la ideología política de los gobiernos nacionales y las presiones ejercidas por diversos grupos de interés que buscan influir en las políticas y regulaciones del sector (Krüger et al., 2018; Lepori y Jongbloed, 2018; Shattock, 2014).
En efecto, la orientación de los cambios introducidos por las últimas reformas en ambos países evidencia menos similitudes y más diferencias. En cuanto a las similitudes, se advierte un fortalecimiento del rol del Estado evaluador como coordinador de los sistemas por medio de esquemas externos de aseguramiento de la calidad, aunque con orientaciones distintas. En Chile, la aproximación se orienta hacia un modelo de cumplimiento, basado en la sujeción de las instituciones a las políticas, estándares y directrices de calidad definidas externamente, tanto legales como administrativas (Cardoso et al., 2016). En contraste, Ecuador adopta un enfoque centrado más en la autorregulación de las IES y pone menos énfasis en el cumplimiento de normativas externas (Hildesheim y Sonntag, 2020). Desde esta perspectiva, Ecuador parece alinearse mejor con tendencias internacionales más prominentes en Europa, donde se considera que el avance sustancial en la mejora de la calidad educativa recae principalmente en las propias instituciones, lo cual exige una capacidad robusta de autorregulación y gestión de la calidad institucional (Shah, 2012; OCDE, 2013).
Además, ambos países han reforzado el papel del Estado como financiador, con el objetivo de optimizar la relación costo-beneficio en el desempeño de las IES. Esto implica un enfoque donde las universidades deben lograr más resultados con menos recursos (Capano y Pritoni, 2019). En Chile, el incremento del financiamiento se realiza a través de la gratuidad, aplicando un mecanismo de subsidio a la demanda. Este enfoque se distancia del modelo predominante en América Latina, que se basa en la asignación de recursos públicos a través de subvenciones globales (García de Fanelli, 2019). Por su parte, Ecuador enfoca sus esfuerzos en la eficiencia, empleando subvenciones globales o financiamiento basal, cuyos montos se determinan mediante una fórmula que vincula los insumos con los resultados, una tendencia observable en varios países europeos (Capano y Pritoni, 2019).
En lo que respecta a las diferencias, un primer punto de divergencia se encuentra en el papel del Estado regulador. Los hallazgos indican que la reciente legislación chilena ha intensificado la regulación estatal, implementando una serie de restricciones en la administración de las IES, lo que ha resultado en una reducción de su autonomía. Por su lado, la nueva normativa ecuatoriana ha buscado aligerar la regulación y otorgar mayor autonomía a la gestión de las IES, dentro de un marco de autonomía supervisada. De igual modo, se aprecian diferencias en las dinámicas de mercado. Por un lado, en Chile las IES que se adhieren a la política de financiamiento por gratuidad pierden grados de libertad en la admisión de estudiantes y el acceso a financiamiento. En cambio, Ecuador ha optado por la solución opuesta, concediendo a las IES mayor autoridad en la admisión de estudiantes, con la posibilidad de que cada institución establezca sus propios criterios de selección y admisibilidad.
Asimismo, se advierten diferencias en cómo las nuevas normativas de ambos países condicionan la participación de la academia en la coordinación de la ES. A nivel del sistema, se aprecia que los cambios normativos en Chile han tendido a fortalecer la institucionalidad pública y su influencia sobre la coordinación del sistema de ES. Al mismo tiempo, se advierte que instancias importantes, como la CNA, reducen la participación de los académicos en este espacio de toma de decisiones. No obstante, la academia mantiene una participación dentro de la gobernanza del sistema que se manifiesta en instancias consultivas, de coordinación, autorregulación y prospectiva estratégica (Brunner y Ganga, 2016). En contraposición, en Ecuador se observa que, tras un período de marcada influencia del poder ejecutivo nacional, su nueva legislación introduce ajustes destinados a ampliar la participación de los académicos en espacios de toma de decisiones relevantes, como el CES.
También al nivel de conformación del poder de la academia en las instituciones se observan diferencias. En Chile la nueva ley 21.094/2018 introduce cambios en la conformación del gobierno interno de las universidades estatales. Dichos cambios apuntan en la dirección de asegurar un esquema de gobierno con fuerte componente colegial. Mientras que, en Ecuador, la LOCE del 2018 incorpora la posibilidad que las IES privadas puedan adoptar arreglos de gobierno de tipo gerencial para equilibrar el esquema de gobierno interno de estas instituciones hacia un modelo de partes interesadas. En efecto, ambas legislaciones apuntan a salvaguardar aquellos aspectos que con anterioridad no estaban suficientemente resguardados tanto del sector estatal como privado.
Desde la perspectiva de su despliegue temporal, los esquemas actuales de gobernanza en la ES en ambos países exhiben notables similitudes. En cada sistema, el Estado desempeña un rol predominante como mecanismo coordinador. No obstante, resulta notorio que las similitudes no se extienden al orden de influencia de los restantes componentes del triángulo de Clark. En Chile, la jerarquía de influencia se establece como Estado-Mercado-IES, mientras que en Ecuador la secuencia es Estado-IES-Mercado. A pesar de estas diferencias, ambos países se categorizan dentro de los regímenes post-neoliberales según la tipología de González-Ledesma y Álvarez-Mendiola (2019), en la medida que estos regímenes se caracterizan por no oponerse al capitalismo académico ni a la inclusión del mercado en la esfera educativa.
Este artículo presenta un enfoque actualizado del triángulo de coordinación de Clark y pone a prueba su aplicación para el estudio de la evolución de la gobernanza de los sistemas chileno y ecuatoriano. El análisis permite reconocer las complejidades de las recientes reformas de ambos sistemas, subrayando sus atributos compartidos y sus caracteres distintivos. Ambos países han fortalecido el rol del Estado como evaluador y financiador, aunque difieren en su función reguladora: Chile aumentó la regulación, limitando la autonomía de las IES, mientras Ecuador la redujo, promoviendo una mayor autonomía. También varían en cuanto a las políticas respecto de los mercados y la participación de la academia. Chile impone más restricciones en ambos frentes y Ecuador fomenta una mayor libertad y participación académica en la toma de decisiones. Dichos hallazgos son consistentes con estudios previos que muestran el resurgimiento del Estado como regulador de los sistemas de ES en AL (Moreno y Muñoz-Aguirre, 2020).
La relevancia de estos hallazgos puede especificarse en distintos niveles. En primer lugar, los resultados permiten identificar los cambios en las relaciones de poder entre las fuerzas del Estado, el mercado y la academia en los sistemas nacionales de Chile y Ecuador a partir de las reformas respectivas introducidas el año 2018. Los hallazgos sugieren que en Chile los ajustes normativos aumentaron el protagonismo del Estado, principalmente por medio de sus roles de evaluador (con foco en cumplimiento de criterios y estándares) y financiador; regularon el mercado privado y abrieron paso a un mercado gestionado por el Estado (que funciona de manera combinada con un fuerte mercado controlado por los usuarios); disminuyeron los espacios de influencia de la academia a nivel del sistema de ES, y aseguraron un gobierno predominantemente colegial, corporativo y representativo a la vez, en las universidades estatales.
Por su parte, los resultados de Ecuador evidencian que las reformas realizadas a partir del año 2018 atenuaron el predominio del Estado en términos generales, aun cuando se fortaleció su rol evaluador (con base en la autoevaluación y el mejoramiento continuo); entregó mayores espacios de influencia a las IES a pesar del predominio de un mercado gestionado por el Estado; fortaleció la participación de la academia a nivel del sistema de ES, y estableció la posibilidad de contar con arreglos gerenciales en el gobierno de las IES privadas a expensas del gobierno colegial.
Desde una perspectiva comparada, Chile y Ecuador presentan más diferencias que similitudes respecto a la dirección de los cambios en la ES. Sin embargo, ambos países están convergiendo hacia un modelo de gobernanza en el que el Estado emerge como la principal fuerza de coordinación sistémica. Este fenómeno refuerza la importancia del papel del Estado en los sistemas de educación superior en América Latina, en línea con las conclusiones de la literatura regional.
*Mario Alarcón
Chileno. Doctor en Educación Superior, Universidad de Leiden, Países Bajos. Profesor Asistente, Director del Programa de Magister en Gestión de Instituciones de Educación Superior, Facultad de Educación, Universidad Diego Portales, Chile. Temas de investigación: gobernanza del sistema de educación superior, gobierno universitario, profesión académica. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-3939-724X. mario.alarcon@udp.cl Regresar
**José-Joaquín Brunner
Chileno. Doctor en Sociología por la Universidad de Leiden, Países Bajos, pregrado en la Pontificia Universidad Católica de Chile, posgrado en la Universidad de Oxford. Profesor Titular de la Universidad Diego Portales, Chile, donde dirige la Cátedra UNESCO de Sistemas y Políticas Comparadas de Educación Superior y el Programa de Doctorado de Educación Superior, impartido conjuntamente con la Universidad de Leiden. Temas de investigación: economía política y gobernanza de la educación superior, análisis de sistemas y políticas comparadas. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7832-0237. jose.brunner@udp.cl Regresar
***Julio Labraña
Chileno. Dr. En Filosofía (PhD) por la Universität Witten Herdecke, Alemania, Sociólogo de la Universidad de Concepción, Chile y Magíster en Análisis Sistémico aplicado a la Sociedad de la Universidad de Chile. Profesor Asociado, Universidad de Tarapacá, Chile. Temas de investigación: sociología de la educación superior, cambio organizacional y teoría de sistemas sociales. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2441-8260. juliolabranavargas@gmail.com Regresar
1. La literatura gris incluye documentos de investigación o información producidos fuera de los canales académicos tradicionales, como editoriales o revistas revisadas por pares. Estos provienen de instituciones gubernamentales, ONG, empresas y universidades, y buscan comunicar resultados, informar políticas o guiar decisiones. Regresar
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